Federalismo fiscal

El federalismo fiscal es la rama de la economía pública que analiza cómo se debe organizar el proceso de adopción de decisiones públicas de ingreso y gasto en un sector público descentralizado. A diferencia de un país completamente centralizado donde una única unidad de gobierno toma todas las decisiones, en la realidad las Administraciones Públicas se estructuran en diferentes niveles territoriales, como el gobierno central, los gobiernos regionales (Comunidades Autónomas, Cantones, Länder o Estados) y los gobiernos locales (ayuntamientos o diputaciones).

El gobierno central suele encargarse de políticas de ámbito nacional, como la defensa o las relaciones exteriores, mientras que los gobiernos territoriales asumen competencias sobre servicios que afectan principalmente a sus residentes, como la ordenación del territorio, servicios de policía municipal, transporte, o la enseñanza y la sanidad regional. Esta descentralización espacial del poder decisorio plantea una serie de cuestiones fundamentales que el federalismo fiscal trata de responder: la justificación económica de la descentralización, el número óptimo de niveles de gobierno, cómo deben repartirse las responsabilidades y qué esquemas de cooperación o financiación deben establecerse entre ellos.

Justificación económica de la descentralización

El Sector Público interviene en la economía persiguiendo tres grandes objetivos: eficiencia, equidad y estabilización. La descentralización se justifica económicamente en la medida en que repartir el poder de decisión entre distintos niveles de gobierno permite alcanzar de forma más adecuada estos tres objetivos.

Descentralización y eficiencia

La relación entre descentralización y el objetivo de eficiencia está estrechamente ligada al concepto de "bienes públicos locales". Un bien público local es aquel cuyos beneficios se encuentran limitados geográficamente, de forma que solo pueden consumirlo y aprovecharlo los residentes que habitan en las proximidades de su provisión (por ejemplo, la iluminación de una calle o un parque de bomberos municipal). Dado que a los gobiernos territoriales únicamente les importa el bienestar de sus residentes, si toman decisiones sobre la provisión de bienes públicos locales, evaluarán exclusivamente los costes y beneficios para su jurisdicción, lo cual conduce a decisiones globalmente eficientes si las externalidades no trascienden dicho territorio. Si, por el contrario, los gobiernos territoriales decidieran sobre bienes de ámbito nacional (como la defensa), se producirían ineficiencias globales debido a duplicidades y sobreprovisión, o a infraprovisión si trataran de comportarse como usuarios gratuitos (free-riders).

La ventaja real de la descentralización para proveer estos bienes, en comparación con un planificador centralizado, radica en tres factores clave:

1. Información imperfecta y asimétrica: Las preferencias individuales por los bienes públicos no son directamente observables y los ciudadanos carecen de incentivos para revelarlas. Al descentralizar, el problema de estimación se descompone en subproblemas más pequeños y manejables. Además, los gobiernos locales están más próximos a los ciudadanos, conociendo mejor sus verdaderas necesidades.
2. Teorema de la descentralización de Oates: Los ciudadanos de distintas jurisdicciones tienen preferencias heterogéneas. Sin embargo, los gobiernos centrales suelen enfrentarse a presiones o restricciones legales que les obligan a proveer de forma uniforme en todo el país. La descentralización permite diferenciar las ofertas de bienes y servicios según las preferencias específicas de cada jurisdicción, generando una asignación más eficiente.
3. Garantía de los derechos de las minorías: En sistemas mayoritarios centralizados, el gobierno puede ignorar a las minorías o regiones pequeñas. La descentralización garantiza la existencia de gobiernos electos a nivel local, protegiendo así los derechos e intereses de los grupos minoritarios locales.

Movilidad y el modelo de Tiebout

En 1956, Charles Tiebout propuso que la movilidad de los individuos entre diferentes jurisdicciones actúa como un mecanismo que refuerza ex post las ventajas de la descentralización. A este mecanismo se le conoce como "votación con los pies" (voting with one's feet). Si existe un número suficientemente grande de jurisdicciones locales, los individuos insatisfechos con la combinación de impuestos y gasto público de su lugar de residencia emigrarán a otra jurisdicción cuya oferta fiscal se adapte mejor a sus preferencias.

Este mecanismo crea un cuasi-mercado de bienes públicos locales, logrando, bajo condiciones teóricas estrictas, que los individuos revelen de forma efectiva sus preferencias (superando el problema del "free-rider") y conformando jurisdicciones homogéneas. No obstante, en la práctica, el modelo de Tiebout presenta importantes limitaciones:

• Costes de movilidad: Cambiar de residencia implica altos costes monetarios, laborales y personales, lo cual desincentiva la emigración por motivos meramente fiscales.
• Número limitado de jurisdicciones: Se requeriría un número elevadísimo de jurisdicciones con ofertas diferenciadas para cubrir todo el espectro de preferencias individuales.
• Movilidad ineficiente: La emigración puede generar externalidades negativas como la congestión de los servicios públicos en jurisdicciones densamente pobladas y externalidades fiscales que encarecen el precio per cápita del servicio en la jurisdicción de origen al haber menos contribuyentes.
• Otras formas de expresión política: Normalmente, los ciudadanos expresan su desacuerdo penalizando a los malos gestores en las urnas en lugar de emigrar.

Descentralización y equidad

La función de redistribución de la renta persigue objetivos de equidad tanto entre individuos como entre jurisdicciones. En líneas generales, existe consenso en que las políticas redistributivas deben estar fuertemente centralizadas.

Si se descentralizara la redistribución entre individuos, se correría el riesgo de que las regiones más ricas decidieran no aportar a programas de solidaridad para evitar que se instalen personas de renta baja o para favorecer la salida de estas hacia otras áreas, lo cual atenta contra nociones básicas de justicia. Asimismo, las jurisdicciones pobres contarían con bases imponibles mucho menores para llevar a cabo su redistribución, agravando la desigualdad territorial. Por último, una excesiva redistribución local en un contexto de alta movilidad fomentaría la llegada de beneficiarios netos (individuos pobres) y la fuga de contribuyentes netos (individuos ricos), colapsando el sistema redistributivo del gobierno subcentral. No obstante, ciertos gastos sociales en especie (educación, sanidad o asistencia social sujeta a requisitos previos de empadronamiento de varios años) sí pueden ser gestionados localmente para aprovechar las ventajas informativas de la descentralización.

En cuanto a la redistribución interjurisdiccional, las diferencias de base imponible provocarían que las regiones pobres ofrezcan peores servicios públicos que las ricas, generando flujos migratorios forzosos que resultan política y éticamente indeseables. Para evitar esto y garantizar un nivel mínimo de servicios públicos, es indispensable la intervención del gobierno central mediante transferencias hacia las jurisdicciones con menor capacidad contributiva o mayores necesidades (como déficit histórico de infraestructuras).

Descentralización y estabilización

La política de estabilización macroeconómica persigue atenuar las fluctuaciones cíclicas de la economía, buscando la estabilidad de precios y un alto nivel de empleo. Al igual que la redistribución, la función de estabilización debe estar centralizada por tres razones fundamentales:

1. Política monetaria: Los gobiernos subcentrales no tienen el poder de emitir moneda ni controlar la oferta monetaria, herramientas clave que deben coordinarse con la política fiscal de estabilización.
2. Mercados integrados: Las variables macroeconómicas básicas (tipo de interés, inflación, tipos de cambio) se fijan en mercados nacionales o internacionales, convirtiendo a los entes locales en simples "economías pequeñas abiertas" sin capacidad real de impacto aislado.
3. Fugas de demanda (Spill-overs): Si una jurisdicción aplica una política fiscal expansiva local, al estar su economía muy integrada, buena parte del incremento de la demanda se filtrará mediante importaciones a empresas de otras jurisdicciones, diluyendo el efecto estabilizador local y regalando externalidades positivas al resto del país.

Estructura y división de responsabilidades

Si la estabilización y la redistribución deben estar centralizadas, las competencias en la asignación de bienes y servicios deben repartirse. Para determinar el diseño jurisdiccional óptimo se han desarrollado herramientas como la teoría de los clubes y el análisis de externalidades.

Teoría de los clubes y tamaño jurisdiccional óptimo

Desarrollada por James M. Buchanan (1965), la teoría de los clubes asimila a los residentes de una jurisdicción a los socios de un club que se unen para proveerse de un bien público. A medida que aumenta la población (N) de la jurisdicción, el coste total se reparte entre más contribuyentes, lo que disminuye el coste medio impositivo per cápita (rendimientos a escala). Sin embargo, pasado cierto límite, el bien público (como un servicio de bomberos o un hospital) se congestiona, lo que obliga a realizar desembolsos crecientes para mantener la calidad, aumentando de nuevo el coste medio.

El tamaño óptimo de la jurisdicción se alcanza en el punto donde se minimiza el coste unitario de provisión, es decir, cuando el ahorro fiscal marginal de incluir un habitante adicional iguala el coste marginal de tener que proveer el servicio a ese habitante. A la vez, el nivel de provisión pública se fijará según la conocida regla de Samuelson.

Descentralización óptima vs. Práctica

Para que el reparto de competencias sea teóricamente perfecto, deben cumplirse dos condiciones: la jurisdicción debe abarcar a todas y cada una de las personas afectadas por un gasto público (internalizando efectos externos) y su tamaño debe agotar los rendimientos a escala. En la teoría de la correspondencia perfecta, cada servicio local necesitaría una jurisdicción de un tamaño distinto, lo que crearía un caos administrativo inasumible. Por tanto, se produce un 'trade-off' o compromiso entre las ganancias teóricas de la descentralización fina y los costes de gestión de tener múltiples niveles solapados.

En la realidad política, los límites jurisdiccionales suelen estar heredados históricamente (municipios, provincias, regiones) y no responden a óptimos económicos puros. Cuando existen ineficiencias por economías de escala no explotadas, los municipios se asocian en mancomunidades para proveer conjuntamente servicios. Cuando existen externalidades positivas no compensadas, es labor del gobierno central intervenir con subvenciones condicionales que incentiven un gasto que de otro modo sería infraprovisto.

Financiación mediante impuestos

La piedra angular de un sector público territorial eficiente es que la descentralización del gasto vaya acompañada de una verdadera descentralización de los ingresos impositivos.

El concepto de corresponsabilidad fiscal

La corresponsabilidad fiscal significa que los gobiernos subcentrales deben financiar una porción muy significativa de sus gastos a través de impuestos que sean claramente visibles para sus contribuyentes. Si los entes locales se financiasen solo mediante transferencias provenientes del Estado central, se produciría un efecto de "ilusión fiscal": los ciudadanos pensarían erróneamente que los bienes locales que reciben tienen un coste cero, exigiendo demandas de gasto ineficientemente expansivas. Asimismo, la corresponsabilidad otorga autonomía real al ente subcentral para decidir aumentar impuestos si la ciudadanía desea mejores servicios, evitando tensiones políticas constantes de confrontación y victimización frente al Estado central por supuesta falta de transferencias.

Formas de descentralización tributaria

Descentralizar un impuesto consiste en permitir que el gobierno territorial lo use para obtener sus propios ingresos. Dependiendo de los grados de exclusividad, capacidad normativa y gestión, la Hacienda territorial puede articular su cesta tributaria de las siguientes formas principales:

1. Participación en los impuestos: El impuesto es compartido, la gestión la lleva a cabo el gobierno central y el gobierno subcentral no tiene ninguna capacidad normativa (no puede alterar tipos, bases ni deducciones). El Estado central simplemente recauda y, por ley, transfiere un porcentaje automático de lo recaudado en el territorio (ej. modelo predominante en España o Alemania). Funciona en la práctica como una transferencia incondicional automática.
2. Sistemas de recargos: El gobierno central diseña y gestiona el impuesto, pero el gobierno subcentral tiene la potestad legislativa de aplicar un porcentaje extra (recargo) sobre la cuota o tipo establecido, logrando así recaudar más si decide asumir el coste político.
3. Impuestos propios: Son tributos cuya recaudación es exclusiva del gobierno territorial, al igual que, generalmente, su gestión y cierta capacidad normativa. Un ejemplo claro de esto en el ámbito municipal es el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).

Competencia fiscal

Dotar de capacidad normativa a los entes regionales sobre ciertos tributos es muy deseable para la corresponsabilidad fiscal, pero acarrea el grave riesgo de desatar un fenómeno nocivo conocido como competencia fiscal. La competencia fiscal surge cuando los gobiernos locales o regionales utilizan estratégicamente sus instrumentos tributarios (rebajas de tipos impositivos, beneficios fiscales) para atraer hacia su jurisdicción factores de producción altamente móviles, como el capital financiero, los patrimonios altos o la instalación de empresas.

Aplicando la lógica de la teoría de juegos, concretamente un dilema del prisionero, el equilibrio de Nash al que se llega con la competencia fiscal es siempre ineficiente o Pareto-inferior. Todos los territorios acaban bajando forzosamente sus impuestos de forma coordinada para no perder su base imponible frente a los vecinos, resultando al final en una situación donde los factores no cambian su localización inicial pero todos los entes territoriales han sufrido una merma recaudatoria enorme, forzando un nivel subóptimo en la provisión de bienes públicos locales. Intentar solucionar este problema a través de la cooperación y pactos interregionales suele fracasar, al igual que los cárteles empresariales, dadas las tentaciones políticas a corto plazo de romper los acuerdos para ganar ventajas transitorias.

Principios de descentralización impositiva

Para evitar ineficiencias graves como la competencia fiscal, el diseño de la fiscalidad territorial se rige por dos principios fundamentales:

1. Principio de suficiencia: La capacidad fiscal asignada al gobierno subcentral debe permitirle ajustar de forma flexible sus ingresos a sus decisiones democráticas de gasto.
2. Principio de no rivalidad: Los impuestos descentralizados con capacidad normativa deben usarse estrictamente para financiar gastos, no para librar guerras fiscales que distorsionen la asignación o la redistribución macroeconómica.

A efectos prácticos de eficiencia y sencillez gestora, los impuestos más adecuados para ser descentralizados totalmente como ingresos propios son aquellos que gravan bases inmóviles: el impuesto sobre bienes inmuebles (IBI), puesto que los edificios y terrenos no pueden migrar de una ciudad a otra; y las tasas o precios públicos bajo el principio del beneficio (pago por uso directo). Por el contrario, no es aconsejable descentralizar con capacidad normativa plena figuras impositivas de alta movilidad y enorme dificultad de imputación territorial como el Impuesto sobre Sociedades o el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), dadas las enormes presiones indirectas de cumplimiento fiscal que generarían, la dificultad legal de ubicar en qué región exacta ha aflorado la base (valor añadido o beneficios integrados), y su uso espurio en competencias fiscales empobrecedoras. El Impuesto sobre la Renta (IRPF), gravando el domicilio de residencia, admite sin embargo con relativa seguridad modelos de corresponsabilidad y sistemas de recargos subcentrales.

Financiación mediante transferencias

Cuando los ingresos tributarios descentralizados no bastan o se busca equilibrar brechas interregionales, entran en juego las subvenciones o transferencias, flujos monetarios que un nivel de gobierno de mayor jerarquía otorga a otro inferior. Las transferencias pueden clasificarse en:

• Transferencias incondicionales: El ente beneficiario las recibe y las destina libremente al gasto o a reducir la carga impositiva sobre sus ciudadanos. Generan un "efecto renta" puro, enriqueciendo a la jurisdicción pero expandiendo el gasto público en menor proporción que la cantidad transferida (ya que, al ser el consumo privado un bien normal, los ciudadanos presionarán para que parte del aumento de renta se destine a bajar impuestos locales).
• Transferencias condicionales: El Estado obliga al gobierno receptor a gastar el dinero íntegramente en un fin tasado concreto (por ejemplo, infraestructura educativa).
  • No compensatorias (Lump-sum matching)': El estado da una cantidad fija al fin concreto independientemente de cuánto aporte la región beneficiaria. Solo son más efectivas expandiendo el gasto local que las incondicionales si la preferencia comunitaria o la elasticidad-renta por ese bien público específico era tan baja que, sin la condicionalidad, habrían desviado casi todo el dinero al sector privado.
  • Compensatorias (Matching grants)': El gobierno central promete co-financiar de manera proporcional el esfuerzo que haga el gobierno local (por ejemplo, poner 1 euro por cada euro que gaste el ente local en el proyecto). Estas subvenciones generan un potente "efecto sustitución", abaratando drásticamente el coste relativo marginal (precio) del bien público local, y son el instrumento técnicamente más poderoso para estimular el gasto subcentral y corregir ineficiencias derivadas de externalidades positivas de ámbito interjurisdiccional.

Referencias

• Albi, Emilio; González-Páramo, José Manuel; Urbanos, Rosa M.; Zubiri, Ignacio (2017). «Federalismo fiscal». Economía pública I. Fundamentos. Presupuesto y gastos (4.ª edición). Barcelona: Ariel. 
• Geli, José Federico; Quilis, Enrique M. (2019). «Un análisis de teoría de juegos del sistema español de financiación regional». Revista Española de Investigaciones Sociológicas (166): 85-106. 

Enlaces externos

• Hacienda Pública I - Universidad de Salamanca